"Τι μπορεί και τι δεν μπορεί να γίνει μέσω της αναθεώρησης του Συντάγματος για την ψήφο των εκτός επικράτειας πολιτών"

Άρθρο Ευάγγελου Βενιζέλου στην εφημερίδα ΤΑ ΝΕΑ

Τι μπορεί και τι δεν μπορεί να γίνει μέσω της αναθεώρησης του Συντάγματος για την ψήφο των εκτός επικράτειας πολιτών

Α. Ενόψει της συνεδρίασης της Επιτροπής Αναθεώρησης ( έχει προγραμματισθεί για τις 30.10.2019 ) που θα ασχοληθεί με το εκλογικό δικαίωμα των εκτός επικράτειας πολιτών η κυβέρνηση παρουσίασε σχέδιο της προτεινόμενης να προστεθεί στο άρθρο 54 του Συντάγματος παραγράφου 4. Στόχος του σχεδίου είναι προφανώς να αποκτήσουν συνταγματική βάση τα σημεία που έχουν συμφωνηθεί μεταξύ των κομμάτων. Το σχέδιο έχει ως εξής :

«4. Με τον νόμο της παραγράφου 4 του άρθρου 51 μπορεί να τίθενται προϋποθέσεις στην άσκηση του εκλογικού δικαιώματος στον τόπο διαμονής τους από τους εκλογείς που βρίσκονται έξω από την Επικράτεια, όπως η κατοχή αριθμού φορολογικού μητρώου, ο χρόνος απουσίας από τη χώρα ή η παρουσία στη χώρα για ορισμένο χρόνο στο παρελθόν. Με τον νόμο της παραγράφου 3 του παρόντος άρθρου μπορεί να ορίζεται ότι ορισμένες θέσεις του ψηφοδελτίου επικρατείας κάθε κόμματος καταλαμβάνονται υποχρεωτικά από τον ελληνισμό της διασποράς. Με τον νόμο της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου μπορεί να καθιερώνονται μία ή περισσότερες εκλογικές περιφέρειες απόδημου Ελληνισμού, κατά παρέκκλιση της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου.»

Β. Στο σχέδιο αυτό θεωρώ ότι είναι αναγκαίο να γίνουν οι ακόλουθες παρατηρήσεις προκειμένου η τελική ρύθμιση να είναι όχι μόνο συναινετική αλλά και εναρμονισμένη με μη υποκείμενες σε αναθεώρηση συνταγματικές αρχές και διατάξεις:

1. Με το εδάφιο α της προτεινόμενης να προστεθεί στο άρθρο 54 παραγράφου 4 τροποποιούνται ευθέως και ουσιωδώς οι παρ. 3 και 4 του άρθρου 51, δηλαδή συνταγματικές διατάξεις που δεν περιλαμβάνονται στον κατάλογο των διατάξεων την ανάγκη αναθεώρησης των οποίων αποφάσισε, κατά το άρθρο 110 παρ. 2 Σ., η προηγούμενη Βουλή. 

Σύμφωνα με το εδάφιο α της προτεινόμενης να προστεθεί παραγράφου 4 του άρθρου 54 μπορεί να τίθενται, ειδικά για την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των εκλογέων που βρίσκονται έξω από την επικράτεια στον τόπο διαμονής τους, περιορισμοί μη προβλεπόμενοι από το άρθρο 51 παρ. 3. Οι περιορισμοί που ενδεικτικά αναφέρονται στο σχέδιο είναι η κατοχή ΑΦΜ, ο χρόνος απουσίας από τη χώρα ή η παρουσία στη χώρα για ορισμένο χρόνο στο παρελθόν. Οι περιορισμοί αυτοί δεν έχουν όλοι την ίδια βαρύτητα. Η κατοχή αριθμού φορολογικού μητρώου (χωρίς όμως αυτό να συνεπάγεται ύπαρξη εισοδήματος ή περιουσίας) ή αριθμού ταυτότητα ή ενιαίου αριθμού για τις σχέσεις του πολίτη με το Δημόσιο μπορεί να τεθεί και τώρα ως νομοθετική προϋπόθεση ταυτοποίησης που πρέπει να συνοδεύει την εγγραφή στα δημοτολόγια για όλους τους Έλληνες πολίτες, αλλά όχι μόνο για τους εκτός επικράτειας. Αντιθέτως, περιορισμοί αναφερόμενοι στον μέγιστο χρόνο απουσίας από τη χώρα ή σε ελάχιστο χρόνο παρουσίας στη χώρα στο παρελθόν είναι ουσιαστικοί και υπερβαίνουν το αυστηρό πλαίσιο που θέτει το άρθρο 51 παρ. 3 στη δυνατότητα στέρησης του εκλογικού δικαιώματος. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι παρόμοιος περιορισμός στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν αντιβαίνει στην ΕΣΔΑ, όμως εκεί δεν υπάρχει εθνικός συνταγματικός φραγμός όπως εδώ.

Η παράγραφος 3 του άρθρου 51 του ελληνικού Συντάγματος θέτει πολύ αυστηρούς «περιορισμούς των περιορισμών» που μπορεί να επιβάλλει ο κοινός νομοθέτης στην άσκηση του εκλογικού δικαιώματος περιορίζοντας ασφυκτικά τη διακριτική του ευχέρεια. Μπορεί άραγε αυτοί οι περιορισμοί να αυξηθούν για τους εκτός επικράτειας πολίτες μέσω του άρθρου 54, όταν τέτοια δυνατότητα δεν προβλέπεται ούτε στην ισχύουσα παρ. 4 του άρθρου 51; Είναι λογικό να τίθενται τέτοιοι περιορισμοί για να ασκείται το εκλογικό δικαίωμα στον τόπο διαμονής ενώ δεν θα τίθενται όταν ο απόδημος έρχεται να ψηφίσει στην Ελλάδα; Ο εκτελεστικός νόμος για τη ρύθμιση του τρόπου άσκησης του εκλογικού δικαιώματος των εκλογέων που βρίσκονται έξω από την επικράτεια προβλέπεται από την παράγραφο 4 του άρθρου 51 ότι πρέπει να ψηφιστεί με αυξημένη πλειοψηφία των 2/3 του όλου αριθμού των βουλευτών, δεν μπορεί όμως να προσθέσει λόγους ουσιαστικής στέρησης του εκλογικού δικαιώματος πέραν αυτών που ρητά και εξαντλητικά προβλέπει η παράγραφος 3 του άρθρου 51.

Αν γίνει δεκτή η προτεινόμενη προσθήκη του εδαφίου α της νέας παραγράφου 4 του άρθρου 54, το Σύνταγμα θα εμφανίζεται να περιέχει δυο διαφορετικές επιφυλάξεις υπέρ του νόμου για τον ορισμό των σχετικών με την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των εκλογέων που βρίσκονται έξω από την επικράτεια. Μια στο εδάφιο β της παραγράφου 4 του άρθρου 51 χωρίς καμία δυνατότητα αποκλίσεων από τον γενικό και θεμελιώδη κανόνα της παραγράφου 3 του ίδιου άρθρου και μια στο εδάφιο α της προτεινόμενης να προστεθεί παραγράφου 4 του άρθρου 54 με δυνατότητα αποκλίσεων από την παράγραφο 3 του άρθρου 51. Προτείνεται συνεπώς να προκληθεί μια αντινομία που προκύπτει από την προσπάθεια αναθεώρησης των μη υποκείμενων σε αναθεώρηση παραγράφων 3 και 4 του άρθρου 51 μέσω της προσθήκης παραγράφου 4 στο άρθρο 54. Υφέρπει προφανώς η σκέψη ότι η αντινομία αυτή θα αρθεί ερμηνευτικά με τη συστηματική ερμηνεία της ισχύουσας παραγράφου 4 του άρθρου 51 και της προτεινόμενης να προστεθεί παραγράφου 4 του άρθρου 54.

Από τη συστηματική όμως διάρθρωση του ισχύοντος Συντάγματος είναι προφανές ότι το άρθρο 51 ρυθμίζει τα σχετικά με το εκλογικό δικαίωμα και την άσκησή του ενώ το άρθρο 54 τα σχετικά με το εκλογικό σύστημα και τις εκλογικές περιφέρειες. Το εδάφιο α της προτεινόμενης νέας παραγράφου 4 του άρθρου 54 δεν αναφέρεται στην ύλη του άρθρου 54 ( εκλογικό σύστημα και εκλογικές περιφέρειες ) αλλά στην ύλη του άρθρου 51 ( εκλογικό δικαίωμα και άσκησή του από τους εκλογείς είτε εντός είτε εκτός επικράτειας). Προκύπτει συνεπώς ζήτημα σεβασμού των ορίων της αναθεώρησης του Συντάγματος.

Πρώτον, των διαδικαστικών ορίων ( άρθρο 110 παρ. 2 ) γιατί χωρίς να θίγεται το γράμμα αναθεωρείται το κανονιστικό περιεχόμενο διατάξεων (άρθρο 51 παρ. 3 αλλά και παρ. 4 ) για τις οποίες δεν έχει αποφασισθεί η ανάγκη αναθεώρησής τους.

Δεύτερον, των ουσιαστικών ορίων (άρθρο 110 παρ.1) καθώς οι αρχές που διέπουν την ψήφο (αμεσότητα, καθολικότητα, μυστικότητα) και η συνταγματική θεμελίωση του εκλογικού δικαιώματος με ρητή συνταγματική πρόβλεψη για τους μέγιστους δυνατούς περιορισμούς του, είναι θεμελιώδη στοιχεία της δημοκρατικής αρχής. Συνεπώς η παρ. 3 του άρθρου 51 είναι διάταξη που καθορίζει τη βάση του πολιτεύματος ως (προεδρευόμενης κοινοβουλευτικής) δημοκρατίας και ανήκει στον σκληρό πυρήνα των μη υποκειμένων σε αναθεώρηση διατάξεων.

Απαιτείται άρα να δοθούν απαντήσεις στις προφανείς αυτές ενστάσεις. Η πραγματολογική διαπίστωση ότι δεν θα βρεθεί δικαστήριο που να θεωρήσει αντισυνταγματικό έναν νόμο και πολύ περισσότερο μια αναθεωρητική παρέμβαση συμφωνημένη από όλα τα κόμματα και ψηφισμένη από όλους τους βουλευτές, είναι πολύ ενδιαφέρουσα από πλευράς νομικού ρεαλισμού, κινείται όμως στο πεδίο της κοινωνιολογίας του δικαίου και της δικαστικής ψυχολογίας. Όχι του συνταγματικού δικαίου που μέριμνα για την κανονιστική ακεραιότητα του Συντάγματος ακόμη και αν αυτό αφορά μικρές ομάδες ή ένα άτομο. Το κύρος των εκλογών και ο δικαστικός τους έλεγχος αφορά εν δυνάμει τους πάντες μέσα σε μεταβαλλόμενες και συχνά απρόβλεπτες πολιτικές συνθήκες που μπορεί να υπερβούν σημερινές συναινέσεις.

2. Με το εδάφιο β της προτεινόμενης να προστεθεί στο άρθρο 54 παραγράφου 4 ορίζεται ότι ο (εκτελεστικός του Συντάγματος) νόμος που προβλέπεται στην παράγραφο 3 του άρθρου 54 για τη ρύθμιση του τρόπου εκλογής των βουλευτών επικρατείας, μπορεί να επιβάλει την υποχρεωτική κατάληψη ορισμένων θέσεων των «ψηφοδελτίων επικρατείας» των κομμάτων από «τον ελληνισμό της διασποράς». Καταρχάς ο ελληνισμός της διασποράς ( «απόδημος ελληνισμός» κατά την διατύπωση του άρθρου 108 ) είναι έννοια διαφορετική από την έννοια των «εκλογέων που βρίσκονται έξω από την επικράτεια» κατά τη διατύπωση της παρ. 4 του άρθρου 51. Στον Ελληνισμό της διασποράς περιλαμβάνονται και άτομα ελληνικής καταγωγής που δεν είναι εκλογείς με την έννοια του άρθρου 51 παρ. 4. 

Ακόμη όμως και αν διευκρινισθεί αυτό νομοτεχνικά, το εδάφιο β της προτεινόμενης παραγράφου 4 του άρθρου 54 αφορά μόνο τη σύνθεση των συνδυασμών επικρατείας των κομμάτων. Δεν μπορεί να λειτουργήσει ως συνταγματικό θεμέλιο μιας νομοθετικής ρύθμισης που θα προβλέπει ότι οι εκτός επικρατείας εκλογείς περιορίζονται στην επιλογή μόνο μεταξύ των συνδυασμών επικρατείας των κομμάτων και δεν μετέχουν ούτε υπολογίζονται στην εκλογή μεταξύ των συνδυασμών των κομμάτων στην εκλογική τους περιφέρεια.

Σημειώνεται ότι στο άρθρο 54 παρ. 3 δεν γίνεται λόγος περί «ψηφοδελτίων επικρατείας», κατά δε την κοινή εκλογική νομοθεσία τέτοια ψηφοδέλτια ούτε τυπώνονται ούτε διανέμονται. Απλώς ανακηρύσσονται και ανακοινώνονται οι συνδυασμοί επικρατείας των κομμάτων. Επίπεδο από το οποίο αποκλείονται οι ανεξάρτητοι και μεμονωμένοι υποψήφιοι.

3. Ούτως ή άλλως, η τυχόν επιλογή οι εκτός επικράτειας εκλογείς να ψηφίζουν το «ψηφοδέλτιο επικρατείας» των κομμάτων, δεν εναρμονίζεται με το εδάφιο γ της προτεινόμενης να προστεθεί στο άρθρο 54 παραγράφου 4.

Με το προτεινόμενο εδάφιο γ προβλέπεται ότι ο εκλογικός νόμος της παραγράφου 1 του άρθρου 54 (δηλαδή ο νόμος που καθορίζει το εκλογικό σύστημα και τις εκλογικές περιφέρειες και μπορεί να ισχύει άμεσα από τις επόμενες εκλογές μόνο αν ψηφιστεί με αυξημένη πλειοψηφία των 2/3 του όλου αριθμού των βουλευτών), μπορεί να καθιερώσει μια ή περισσότερες εκλογικές περιφέρειες «απόδημου ελληνισμού» ( έχουμε έτσι στην ορολογία των άρθρων 51 και 54 «ελληνισμό της διασποράς», «απόδημο Ελληνισμό» και «εκλογείς που βρίσκονται έξω από την επικράτεια» ) κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 2 του άρθρο 54.

Η παρέκκλιση αυτή μπορεί λογικά να υποτεθεί ότι θα αφορά τα δημοτολόγια και τον νόμιμο πληθυσμό, δηλαδή τα ζητήματα που ρυθμίζει η παρ.2 του άρθρου 54. Άρα ο νόμος θα μπορεί να οργανώσει πχ ειδικά δημοτολόγια (που λειτουργούν και ως εκλογικοί κατάλογοι) πολιτών εκτός επικρατείας, να συγκροτήσει νέες εκλογικές περιφέρειες εκτός επικρατείας και να προβλέψει την ανακατανομή των βουλευτικών εδρών (αφαιρουμένων των εδρών επικρατείας) στις εκλογικές περιφέρειες (εσωτερικού και εξωτερικού). Εκλογικές περιφέρειες αποδήμων χωρίς αριθμό βουλευτών που να αντιστοιχεί στον νόμιμο πληθυσμό τους δεν έχουν νόημα και λόγο ύπαρξης. Αυτό όμως σημαίνει ότι οι εκτός επικρατείας εκλογείς θα ψηφίζουν στην ειδική εκλογική περιφέρειά τους για τους βουλευτές της αλλά και για τα συνολικά αποτελέσματα της επικράτειας. Αυτό επίσης σημαίνει ότι θα μειωθούν αντίστοιχα οι έδρες των περιφερειών «εσωτερικού» γιατί θα μειωθεί ο νόμιμος πληθυσμός τους, εφόσον οι εκτός επικρατείας πολίτες μεταφερθούν στη μια ή τις περισσότερες ειδικές περιφέρειες αποδήμων. Επιπλέον, αν δημιουργηθούν εκλογικές περιφέρειες αποδήμων, αυτές δεν θα είναι απλώς ο τόπος διαμονής αλλά η περιφέρεια στον νόμιμο πληθυσμό της οποίας ανήκει ο απόδημος. Άρα δεν μπορούν να ισχύουν οι περιορισμοί του εδαφίου α της προτεινόμενης παραγράφου 4 του άρθρου 54.

Όμως μπορεί να υπάρχουν εκτός επικρατείας εκλογείς που δεν επιθυμούν να μεταδημοτεύσουν. Εκλογείς εκτός επικρατείας που θέλουν επιπλέον να μετέχουν στις δημοτικές και περιφερειακές εκλογές του τόπου τους. Αυτοί προφανώς δεν θα διευκολύνονται να ψηφίζουν στο εξωτερικό. Ούτε θα είναι, υποθέτω, υποχρεωτική η εγγραφή των εκτός επικρατείας πολιτών στα ειδικά δημοτολόγια των περιφερειών αποδήμων με διαγραφή από τα σημερινά τους δημοτολόγια.

4 . Η συνύπαρξη των εδαφίων β και γ της προτεινόμενης προσθήκης παραγράφου 4 στο άρθρο 54 σημαίνει ότι δεν υπάρχει οριστική επιλογή ανάμεσα σε δυο μοντέλα άσκησης του εκλογικού δικαιώματος των εκτός επικρατείας εκλογέων: Το πρώτο που είναι η δημιουργία ειδικών εκλογικών περιφερειών αποδήμων και το δεύτερο που είναι ο περιορισμός των εκτός επικρατείας εκλογέων μόνο στους συνδυασμούς επικρατείας χωρίς προσμέτρηση των ψήφων τους στην εκλογική περιφέρεια εσωτερικού στην οποία είναι εγγεγραμμένοι.

Πάντως, σύμφωνα με το υφιστάμενο εκλογικό σύστημα η κατανομή των εδρών στις σημερινές μονοεδρικές, διεδρικές και τριεδρικές περιφέρειες εξαρτάται πρακτικά από τον εκλογικό συσχετισμό όχι σε επίπεδο επικράτειας αλλά μόνο στην αντίστοιχη περιφέρεια, εφόσον τα κόμματα υπερβαίνουν σε επίπεδο επικράτειας το ελάχιστο όριο συμμετοχής στη Βουλή. Τίθεται συνεπώς και ένα πρόβλημα διαφοροποίησης μεταξύ των «μικρών», των «μεσαίων» και των «μεγάλων» περιφερειών. 

Γ. Ελπίζω οι παρατηρήσεις αυτές να βοηθήσουν τη συζήτηση τόσο στη Βουλή όσο και μεταξύ των κομμάτων. Η επίτευξη ευρύτατης συναίνεσης συνιστά βήμα αναβάθμισης του πολιτικού μας πολιτισμού. Η αίσθηση όμως ότι με συμφωνία των κομμάτων μπορεί να αλλοιωθεί το κανονιστικό περιεχόμενο του Συντάγματος μπορεί να συνιστά βήμα υποβάθμισης του νομικού μας πολιτισμού. Οι Έλληνες που βρίσκονται εκτός επικράτειας αξίζουν μια λύση που αναβαθμίζει και τον πολιτικό και το νομικό μας πολιτισμό και αυτή μπορεί να βρεθεί τώρα που υπάρχει το momentum. -